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严控新增债务 财政部加大地方债监管力度

作者:王海平 时间:2017年06月16日 信息来源:

    地方债的发行、使用和偿还,随着有关制度的建立和完善,路径已渐清晰。

    21世纪经济报道记者获悉,江苏省财政厅近日明确,经国务院批准、财政部核定,江苏省2017年地方政府债务限额为13103.3亿元,这一“总盘子”在全国继续领先。与2016年相比,2017年新增加了1273 亿元的额度,其中一般债务 281 亿元,专项债务 992 亿元。

    在目前对地方债的研究中,包含三个统计部分:2013年审计署关于全国各省的债务(包括或有债务、或有偿还责任)统计、城投债、政府发债的债务余额(各省精确统计),但在这三个类别的统计中,江苏都处于全国第一。

    江苏2017年度约1.3万亿元债务目前已经该省人大常委会审议通过。江苏省人大财经委有关人士对21世纪经济报道记者表示,这严格遵照财政部关于妥善安排政府债务用途要求进行。

    21世纪经济报道记者获悉,新增的1273亿元(除去国际金融组织和外国政府贷款外),已全部纳入江苏省级调整预算。

    严控地方债务增量

    截至2016年底,中国国债和地方政府债务余额分别约为12.01万亿元、15.32万亿元,两项合计占GDP比例36.7%(穆迪中线水平),政府债务率80.5%(国际水平80%-120%),但上述数据未含或有债务。

    2008年全球金融危机后,地方政府通过成立投融资平台公司大规模举债,2014年底平台公司债务中银行贷款超过50%,剩余则为债券类及BT类工程款。

    审计署2013年公布的地方债务为10.7万亿元,但在2014年底上升到15.4万亿元。这也同时被财政部认定为应偿还的部分,同时亦认定了8.6万亿元的或有负债(地方政府作为非直接债务人,担保,按审计署统计代偿率约为20%,不能直接算进政府债务)。

    2015年执行新预算法后,约束地方政府举债有了制度框架,对地方债实行了限额管理是约束方式之一。2015年地方债务限额16.01万亿元,2016年17.19万亿元,2017年18.82万亿元。

    中央出于防控系统性风险的考虑,审计署认定的债务经人大认定转为政府债务,将在3年内(2016-2018)置换完成,转换成法律允许的政府债券,且在2017年年底前必须把协议签完,目前浙江省已率先完成。对此,浙江省财政厅总预算局局长章启诚对21世纪经济报道记者表示,主要是因为基础工作比较扎实。

    南京大学教授刘志彪认为,当前地方政府债务的重要出路之一,是要严格控制增量。

    从江苏省人大审议通过的安排看,此次新增的1273亿元,省级使用债务资金64.7亿元,转贷市县债务资金1208亿元,除去国际金融组织和外国政府贷款部分,其余1272.7亿元均纳入省级调整预算。

    21世纪经济报道记者查阅预算调整表发现,省级使用的64.7亿元中,增加交通运输支出42亿元、农林水支出18亿元、住房保障支出4亿元、节能环保支出0.69亿元等。由此可见,这与财政部规定的举债主体、方式、程序、用途等符合。根据调整表,举借的债务有偿还计划和稳定的偿还资金来源,且只用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

    刘志彪指出,江苏地方政府债务重是事实,这与该省“强政府”模式下政府承担的过多职能有关,但江苏政府拥有的资产量大、质量好、资产价格高,且这些资产大多用于生产性投资,总体上风险可控。

    江苏省社科院研究员陈柳认为,江苏经济依靠政府投资拉动、重视招商引资大项目、重视民生基础设施建设,近几年各地都在大力推动各类创新创业载体,而这种模式需要政府大量投入。

    财政部监管升级

    根据现有制度,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,由财政部(驻地专员办)对地方政府债实施监督。

    从实施看,主要由财政部和省市政府对地市、区县进行债务率评估,当一般债务率或专项债务率,达到100%时就会触发预警。从全国范围看,风险主要集中在地市,在目前的预警名单中,市占60%、县占30%,而中央将地方政府债务违约将列入“特大风险”。

    21世纪经济报道记者查阅财政部向江苏省政府下发的函件发现,主要集中在“违法违规举债担保、融资平台公司违规抵押发债”这两大问题,其中单一项目涉嫌最高额度达到10亿元。

    “违法违规举债担保”问题,主要是由地方政府出具有关文件,承诺将还本付息资金列入同期或中期财政预算安排,或安排财政专项资金偿还。在“违规抵押发债”中,地方政府的典型做法是,通过城市总体规划的修改,先由规划局将公益性非商业用地性质变更为商业用地,由国土资源局以出让方式将用地注入到融资平台,再由融资平台将用地的土地使用权抵押的担保方式发行债券。

    根据新预算法,前者的问题在于“政府就融资出XX说明或XX函属于违规”,后者在于“融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务”。事实上,财政部所列举的案例都集中在2015年以后。

    此外,财政部还建议江苏省就部分律师事务所违法违规行为进行依法依规处理。在某案例中,律师事务所出具的法律意见书中对土地用途记载为商住或商用,但这与上级政府批复的规划用地性质不一致。同时,律所关于“发行人提供抵押担保的土地资产合法、有效”的结论等与事实不符合。

    目前,按财政部有关文件,融资平台(国有企业)债务与地方政府债务要厘清,即政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还。有审计系统人士认为,国企负债余额92万亿元(到2016年底),不能成为政府或有负债。

    据21世纪经济报道记者了解,就地方债的规范、管理等问题,目前财政部仍以检查为主,下半年会继续保持高强度监管,并积极推动地方政府就债务问题进行信息公开。

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